近日，我国首个国家级城市更新专项规划出炉，为未来一段时期全国城市更新行动划定阶段目标、量化任务与实施路线。6月8日，住建部、国家发改委、财政部、自然资源部四部门在国新办召开政策吹风会，全面解读顶层设计。
城市更新一头连着老旧小区改造、出行停车、物业服务、街巷风貌等千家万户日常生活，一头关乎城市发展动能、存量土地盘活、城市安全韧性、历史文脉保护，如何科学评判更新成效、破解存量空间闲置难题、理顺物业服务角色、吸引社会资本与居民共同参与，成为广大市民普遍关心的现实问题。
围绕一系列民生热点与行业关注，中国城市规划设计研究院原院长、全国工程勘察设计大师王凯接受南都N视频专访，解读新一轮城市更新行动如何培育城市发展动能，重塑城市发展新格局，让老城更宜居更安全。
不局限简单环境整治、设施修缮
突出培育发展动能大幅拓宽更新内涵
南都N视频：过去五年，各地也在持续推进城市更新行动。作为首个国家级城市更新顶层专项规划，本次规划有哪些重点关注的新方向、新提法？
王凯：我认为本次规划最核心特征，是目标与量化指标设定得更加清晰明确。首先，规划同时明确了“十五五”“十六五”两个五年阶段的发展目标，这在以往规划中是没有的。规划提出，到2030年城市更新行动要取得重要进展，城市开发建设方式转型实现初步成效；到2035年城市更新的体制机制将趋于完善。按照这个节奏预判，十年以后，城市更新就能在制度层面基本落地完成，创新、宜居等六类现代化城市的建设工作也将大体收官。
其次，本次规划专门设置板块，列明了“十五五”期间城市更新的主要指标。以往每五年，中央财政会针对海绵城市、管网改造等领域设立单项专项任务，而本次规划指标体系覆盖范围更广，涵盖危旧房改造、新增老旧小区改造、城中村整治、历史建筑保护、公园建设、地下管网升级等内容，为“十五五”阶段城市更新制定详尽实施计划，这些都是全新的内容与表述。
南都N视频：过去城市建设“大拆大建”受到诟病，新一轮城市更新更突出以人为本，强调要解决老百姓的真实生活痛点，未来我们该以怎样的标准评判城市更新改造成效？
王凯：注重以人为本，也是去年中央城市工作会议以来，住建部及相关部门反复强调的核心要求，这一理念也深度融入到本次“十五五”城市更新规划中。
首先，规划将培育壮大城市发展新动能列为首要任务。我们此前推进城市更新，大多聚焦老旧小区改造、加装电梯等民生短板补齐工作。而结合去年中央城市工作会议精神，当下不少城市都面临发展动力不足的问题，因此本次规划把培育发展动能放在突出位置，提出要打造创新生态、推动城市特色化发展、盘活存量资源、提升对外开放水平，还明确要打造国际门户枢纽城市。可以看出，如今的城市更新内涵被大幅拓宽，不再局限于简单的环境整治、设施修缮，这一点也容易被大家忽略。
其次，规划着重提出推动城市发展绿色低碳转型。过去我们更多关注生态保护、生物多样性等内容，而本次将城市绿色转型作为重点。城市大规模建设阶段本身就是碳排放的过程，如今我们追求高质量发展，要求发展与降碳同步推进，这意味着城市发展方式迎来根本性转变。从建筑技术、建筑材料到建造模式，都要全面升级，逐步打造绿色建筑、绿色小区、绿色园区，主动适应气候变化，这是城市功能与发展模式的重大转型，值得重点关注。
南都N视频：刚才你提到了城市创新发展，请问创新主要体现在哪些维度？
王凯：城市创新主要体现在空间利用理念和功能布局两大方面。第一，规划提出打造适配智慧生产力的发展空间。不同于以往在城市外围新建工业园区的模式，如今更侧重依托现有城区开展更新改造，盘活老厂区、老旧工业区等存量空间。目前国外不少城市的中心城区、历史片区，都已经在老旧空间里培育各类创新业态，国内以上海为代表的城市也开始探索。我们要充分挖掘城市文化资源，把存量空间改造为新业态、新产业的承载地，不再单纯追求城市空间规模的扩张。
第二，大家对城市空间的认知和使用逻辑也迎来更新。如今城市空间愈发呈现复合化、多元化特征。传统制造业依赖大面积厂房、开阔场地和大运力交通，而当下的创新创业业态，依托互联网、人工智能发展，和城市日常生活深度融合。这类业态可以落地在中心城区、产业园区，甚至是兼具休闲娱乐功能的区域。因此，在城市更新过程中，我们的工作理念、实施方法也需要同步升级，适应空间复合使用的新趋势。
存量闲置用地临时使用、用地性质过渡期管理
有效降低盘活存量的门槛
南都N视频：你的分析很有前瞻性。接下来聊聊危房改造问题。本次规划重点推进国有土地上C、D级危房改造，除了政府统筹资金外，是否也涉及居民自筹资金？危房改造哪些属于优先级？
王凯：本次文件以及国新办的政策吹风会，都明确提出要推进C级、D级危房改造，并且优先改造D级危房，不过目前官方并未公布具体的资金配比细则。结合近几年中央财政的投入导向以及各地实践来看，政府的核心底线是保障群众基本生活与生命安全。
我的判断是，对于地基受损、安全隐患突出的危房，政府会承担主要资金投入。城市更新最早从老旧小区、城中村改造起步，凡是房屋质量威胁居民人身安全的，政府必然扛起主体责任。如果涉及原拆原建，是否需要居民出资，会充分尊重群众意愿，不会强制要求，基本采取“一事一议”的方式推进。纵观各地成功案例，无一不是提前做足群众沟通、前期筹备等工作，多方协同才能把危房改造这件事落实到位。
南都N视频：《物业管理条例》已纳入今年立法计划，两会期间委员代表也提议将“物业管理”调整为“物业服务”。在此轮城市更新中，你认为物业如何更好发挥服务协调作用，让百姓居住生活更有品质？
王凯：这是近期社会热议的话题。将“管理”转向“服务”，核心就是强化服务意识，方向是完全可行的。目前住建系统也在推进“城管进社区、物业进家庭”的工作。现在超大城市人口结构呈现小型化、老龄化特点，居民的需求也发生了转变：过去大家重点关注有没有住房，如今更看重居住品质、服务质量，物业服务的重要性愈发凸显。
今年，物业管理条例已经正式纳入立法计划，这是一大利好，将对存量居住区的物业服务形成全面规范。目前浙江等地已经先行探索，一方面依靠规范化的大型物业企业运营管理，另一方面联动基层党组织协同开展服务，积累了不少经验。
本次城市更新规划在落地实施环节，特别强调要让群众切实感受到变化。除了房屋修缮、车位增设、电梯加装等硬件改造外，软性服务升级也是重中之重，而物业服务正是软性服务的关键载体。
南都N视频：本次规划将盘活存量资源作为重要抓手，如何避免存量空间更新后出现低效闲置或过度地产化问题？
王凯：盘活存量空间是当前城市发展的重点，自然资源部相关负责人也就此发表过观点。过去存量空间难以高效利用，根源在于规划管控要求严格，比如工业用地只能用于工业，用地性质单一固化，限制了灵活使用。
本次规划实现了制度创新，明确鼓励存量闲置空间临时利用，放宽用地限制，实行正面清单管理，允许老旧厂房、特色街区兼容科创、便民商业等业态，打破了单一用地性质的束缚。像广州就将街角闲置空地改造为公共绿地，在不违背整体规划的前提下，最大化利用零散空间。北京也在开展同类探索。
过去城市处于大规模建设阶段，为了规范开发秩序，对每一块土地、每一个项目都做了细致的用途限定。如今我国城镇化进程趋于稳定，城市常住人口已达9.4亿，未来大概率稳定在10亿左右，城市建设的主要矛盾不再是秩序混乱，而是发展活力不足。因此，推行用地混合、兼容使用，已成必然趋势，同时也需要配套的制度保障。
在新旧制度并行过渡阶段，相关部门推出存量闲置用地临时使用、用地性质过渡期管理等支持政策，有效降低了盘活存量的门槛，过渡期一般设置为5至10年，待下一轮规划编制时再统一调整完善，为存量资源盘活打下了政策基础。
至于大家担心的过度地产化问题，我认为不必过度忧虑。当前城市建设早已告别“重数量”的阶段，现在的核心是提升品质、丰富内涵，这对开发企业、设计团队和投资方都提出了更高要求，行业还有很大的探索空间。
南都N视频：一线大城市老旧小区停车难是长期民生痛点，你的观察，有哪些解决思路值得借鉴？
王凯：说到停车难问题，多地已结合本地实际开展试点探索。以历史街区为例，这类区域严禁大拆大建，北京西单等片区就采用中低层停车楼的模式解决停车需求。我在南京看到一种新型地下停车设备，如同垂直深井，下挖几十米，每层可停放约四辆车，地面仅呈现两层小楼的外观，空间利用率极高。上海等高密度城市也在大力推广地下停车场模式。
在资金与运营层面，我认为可以通过车位租赁、产权售卖等商业化方式筹措建设资金，同时推动周边土地复合利用，多措并举缓解老城区、核心区停车难题。
管网改造、海绵智慧城市建设
补齐城市安全短板提高抗风险能力
南都N视频：城市安全也是重中之重。每年洪涝、高层火灾等安全事故频发，暴露出不少城市安全短板。在城市更新过程中，该如何补齐短板，全面提升城市抗风险能力？
王凯：提升城市安全韧性、筑牢安全防线，是本次城市更新规划的核心重点。城市更新整体围绕保民生、促发展、保安全三大方向推进。前几年开始，中央财政、住建部就持续加大投入，推进城市地下管网更新改造，力度一直很大。
除了管网改造，还有多项成熟举措。比如海绵城市建设，经过多年试点落地，改变城市地面过度硬化的现状，提升雨水调蓄能力。根据相关统计数据，在同等降雨条件下，试点城市的内涝情况得到明显改善，防灾减灾效果十分显著。
与此同时，本次规划重点强调城市智慧化建设。安徽合肥的做法就很有代表性，当地将城市安全管理与信息化技术深度结合，在管网、桥梁、道路等设施上布设智能传感器、自动感应设备，实现风险实时监测、提前预警，依靠科技手段降低安全隐患，实测效果良好。
南都N视频：当前各地普遍推行微改造、精细化治理，力求留住老城风貌、避免千城一面。你认为该如何把握尺度，既保留老建筑、老街区的历史韵味与烟火气，又适配现代居民的生活需求？
王凯：想要避免千城一面，核心在于尊重地域本土文化。各地风貌趋同，本质是地域文化、地理特征被同质化改造。我国地域辽阔，地理环境、气候条件、民俗文化多元，从高原、平原到海岛，不同区域的建筑形态、房屋坡度、墙体厚度、门窗样式、建筑色彩都存在天然差异，本就具备打造特色城市的先天条件。
前些年城市快速现代化建设阶段，建设模式趋于简化，弱化了地域特色。如今我们迎来了更好的发展阶段，既要做好历史文化遗产保护，也要依托本土文化开展创新营造。在老旧建筑修缮、新建筑打造的过程中，深度结合本地地理环境、文化特质、民俗特色，就能让城市风貌丰富多彩，而城市设计则是落地这一理念的重要抓手，还需要各地持续探索实践。
南都N视频：城市更新项目体量大、建设周期长，除了土地、财政两大核心支撑外，如何撬动更多社会力量参与，共建美好宜居城市？
王凯：一直以来我们都倡导“人民城市人民建，人民城市为人民”，城市是所有人共同的家园，每一位市民都有参与建设、维护的责任。像原拆原建、环境维护等工作，如果能合理吸纳居民自有资金、人力物力参与，才能真正实现共建共享。当然，理念落地存在现实难度，统一全民认知也需要过程。
如果把城市当作共同的家园，市民自然会愿意主动承担相应责任。具体到实操层面，老旧小区改造就是居民发挥主观能动性的主要场景，不管是资金筹措，还是改造方案筛选，都可以引导居民自主参与。目前相关制度还未完全细化落地，我们可以先总结提炼现有成功案例。
比如浙江杭州浙工新村、北京、成都等地的原拆原建项目，都积累了成熟经验。可以先总结地方优秀做法，逐步形成政策参考。当下各省市已陆续出台本地城市更新条例，以地方探索推动整体制度完善。考虑到全国各地经济水平、居民收入差距问题，相关政策也需要体现差异化，不能一刀切。当前，制度完善无法一蹴而就，预计需要三到五年时间逐步落地。整体而言，推进城市更新，必须坚持改革创新思维，稳步向前推进。
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