新一轮城市更新行动来了。近日，《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）正式对外公布，这是我国首个国家级城市更新专项规划，6月8日国新办专门召开新闻发布会介绍有关情况。
城市更新并非新鲜事，在过去五年，中央及地方就积极行动，大力推行。据国新办新闻发布会消息，“十四五”时期，各地累计改造了城镇老旧小区24万多个，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，建设“口袋公园”1.8万多个，建设改造城市地下管网100万公里。
过去五年的城市更新，既有成绩，也有堵点卡点。老旧小区改造是城市更新的重要内容，也是民生所盼，然而在实践中，却面临着资金筹措、居民意愿协调等方面的难题。在新规划来临之际，如何破解老旧小区改造之难题，备受关注。
2025年6月29日，上海中心城区最大规模非成套旧住房改造项目——静安区彭浦新村街道彭一小区正式启动回搬。这是首批领取新房钥匙的居民走进小区。新华社记者方喆摄
老旧小区改什么？安全与生活品质是“硬核”指标
对于老旧小区改造，社会公众比较关心的问题是，老旧小区改造的项目都包括什么？
南都记者了解到，当前老旧小区楼体改造内容主要涉及外立面修饰、保温层加装或置换、下水道修缮等。部分小区还涉及电梯加装或修缮的问题。实践中，各地改造内容存在一定差异。
那么，接下来的五年，老旧小区改造的内容会有新变化吗？《规划》指出，“十五五”期间，全国将新开工改造城镇老旧小区11.5万个，聚焦补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造。支持具备条件的楼栋加装电梯。
《规划》明确，在老旧小区改造方面，要提升居住环境安全水平和品质。改造提升燃气、供水、排水、污水、热力、消防、道路等基础设施，结合实际推动入户管线、充电设施等建设改造。因地制宜推进公共空间和配套设施适老化、适儿化、无障碍改造。
但无论老旧小区怎么改、改什么，在清华大学建筑学院教授、中国城市研究院院长边兰春看来，都要坚持两项标准，一是安全，二是提升居民生活品质，这是两项“硬核”指标。
边兰春对南都记者具体谈到，在安全底线上看，必须通过老旧小区的改造确保房屋结构安全、提升消防安全以及管网设施的运行安全。从居住性能上看，要通过老旧小区改造，提升建筑节能标准、提升隔声性能，同时建立起房屋全生命周期安全管理制度。
边兰春还谈到，从空间环境上看，居民生活品质的改善，还包括市政基础设施、公共服务设施的完善以及公共空间品质的提升，同时还应特别加强对于“一老一小”的关怀，通过加装电梯以及适老化、无障碍的设施的完善，使老旧小区的改造真正达成对居住社区新生活的营造。
老旧小区改造遇堵点：资金筹措难、居民意见不统一
从近年来的实践看，老旧小区改造面临一些难点，其中最关键的两个问题是：钱从哪里来？居民意愿如何达成一致？
在资金筹措方面，老旧小区改造涉及面广，资金需求量大，目前主要靠中央及地方财政投入，但这还不足以完全覆盖老旧小区改造成本。尽管部分地方提出了“政府与居民、社会力量合理共担”的方案，但居民出资意愿与能力受限，社会资本参与意愿不高，导致资金筹措成为制约改造工作的重要因素。
在居民意愿协调方面，由于老旧小区居民年龄、职业、收入水平等差异较大，对改造的期望和需求也不尽相同，使得改造方案难以达成共识，影响了改造工作的推进。以老旧小区加装电梯为例，这往往需要通过一定比例的住户同意才能行得通，但实践中，低层住户和高层住户意见难以统一，导致加装电梯的工程难以推进。
“老旧小区更新改造的痛点既有资金问题，也有居民意愿问题，二者相互交织，非常复杂。”中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹对南都记者说。
为破解资金难题，秦虹建议：一方面，建立合理的“成本分摊”机制，落实“谁受益、谁出资”原则。政府重点出资用于消防、抗震等安全方面的基础类改造；水电气暖等公用事业企业支持管道更新；居民通过直接出资、提取公积金、使用维修基金、让渡小区公共收益（如停车费、广告位）等方式承担部分更新成本；社会资本通过获得经营权（停车、养老、社区商业） 等方式参与提升类改造。
另一方面，创新金融与土地支持工具，通过发行地方政府专项债支持有一定收益的项目探索REITs（不动产投资信托基金）等资产证券化方式盘活保障性租赁住房、社区商业等存量资产；明确免计容积率奖励，如加装电梯、增加公服配套，允许社区用房在不增加建设用地前提下转向用于经营性服务。
对于居民意愿难统一的问题，秦虹建议，建立“居民自治+社区赋能”的协商机制，成立业主自主更新委员会，引导居民自下而上参与决策，引入责任规划师、社区建筑师提供专业支持，降低居民决策的信息不对称成本。
工作人员介绍老旧小区改造过程中使用附着式升降平台和外墙喷涂机器人的施工方案模型。 新华社记者李鑫摄
城市更新不搞大拆大建，让“老破小”转向“好房子”
对于老旧小区改造，社会公众普遍关心的一个问题是：“我家的老旧小区能不能改？在不在改造范围之内？”
《规划》明确指出，推进“好房子”建设，兼顾增量建设与存量更新；同时，持续推动城镇老旧小区改造，重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检。
对此，秦虹分析认为，面对人口结构变化和市场去库存的现实，未来存量更新是“主战场”，通过老旧小区改造、危旧房改造、原拆原建等方式，将大量“老破小”向“好房子”方向改进。增量建设主要是“补短板、提品质”，控制增量，不再走“摊大饼”的老路。打造“安全、舒适、绿色、智慧”的“好房子”，满足改善性住房等多样化需求。
但老旧小区能不能改造，先要进行体检，《规划》提出了“先体检、后更新”的要求。边兰春表示，这本质上是确保城市更新科学性与精准性的关键前提，建议建立动态监测数据库与智慧化决策评估系统，对建筑与市政设施的更新运维进行界限判定。比如，若楼体出现结构性裂缝、地基沉降超过警戒线或承重墙严重受损等不可逆损伤，表明其已超出改造修复的范畴，应启动拆除重建程序。
此外，对于当前广为诟病的物业服务，《规划》也有所谈及。《规划》指出，整治物业服务领域突出问题，依法查处物业服务企业违法违规行为，完善物业服务市场监管政策，健全物业服务行业信用体系。同时，推动“物业服务进家庭”，鼓励有条件的物业服务企业向养老、托育、家政、文化、健康、助残等领域延伸。
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